Plus tôt cette année, la Cour d’appel du Québec (la « Cour ») a rendu sa décision dans l’affaire Procureur général du Québec c. Metellus (l’« arrêt Metellus »), où elle devait déterminer si l’abolition du régime des permis de propriétaires de taxi constituait une expropriation déguisée ouvrant droit à une indemnité. Ce faisant, elle a traité de la portée de l’arrêt Annapolis, rendu par la Cour suprême du Canada en 2022, en droit de l’expropriation québécois.
Contexte
L’appel a comme trame de fond les changements législatifs qui se sont succédé dans les dernières années et qui ont, au demeurant, mis fin au monopole que détenaient les titulaires de permis de propriétaire de taxi sur l’industrie en question. La venue d’Uber sur le territoire québécois est au centre de la trame narrative.
Dans la foulée de ces changements législatifs, l’État québécois met en place des mesures financières afin de venir en aide aux acteurs du monde du taxi. En date de mars 2026, l’État avait versé aux membres du groupe, représenté par M. Dama Metellus, une indemnité d’un peu plus de 873 M$.
Jugement de première instance
La juge de première instance avait condamné le Procureur général du Québec (le « PGQ ») à payer aux membres du groupe près de 144 M$, avec intérêt au taux légal et l’indemnité additionnelle. Ce montant s’ajoutait aux 873 M$ déjà payés par l’État québécois pour dédommager les titulaires de permis de propriétaire de taxi. En effet, elle avait déterminé que l’État devait cette indemnité à la suite de l’expropriation des titulaires de permis de propriétaire de taxi.
Elle avait toutefois refusé d’accorder des dommages-intérêts punitifs aux membres du groupe en vertu des articles 6 et 49 de la Charte des droits et libertés de la personne, vu qu’aucune illicéité ou preuve d’intentionnalité n’avait été démontrée.
Appel du jugement de première instance
Le PGQ en appelle de cette décision, affirmant que la juge de première instance s’est trompée en droit lorsqu’elle a conclu à une expropriation déguisée des titulaires de permis de propriétaire de taxi. Il soutient qu’elle a confondu les pertes économiques résultant de la refonte du régime légal de l’industrie du taxi et la suppression par l’État de tout usage raisonnable du droit de propriété.
M. Metellus, quant à lui, en se portant également appelant, argue que l’indemnité accordée en première instance est insuffisante, car elle ne constitue pas une compensation intégrale. Au surplus, il estime que la juge a commis une erreur en refusant de condamner le PGQ à des dommages punitifs.
Arrêt de la Cour d’appel
La Cour accueille l’appel du PGQ et rejette l’appel de M. Metellus.
Elle formule trois questions en litige :
- L’abolition du régime des permis de propriétaire de taxi par le gouvernement constitue-t-elle une expropriation au sens de l’article 952 du Code civil du Québec?
- Dans l’affirmative, les membres ont-ils droit à une indemnité additionnelle à celle prévue par la loi et les programmes gouvernementaux, et, le cas échéant, quelle est la juste indemnité à laquelle ils peuvent prétendre?
- La juge a-t-elle commis une erreur révisable en rejetant la demande d’octroi de dommages punitifs formulés par l’intimé?
La Cour débute son analyse en faisant un survol des principes essentiels du droit de l’expropriation en droit québécois.
Elle rappelle que le droit de l’expropriation est indissociable du droit de propriété protégé à l’article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne et dont les attributs sont prévus à l’article 947 du Code civil du Québec.
La Cour définit l’expropriation comme étant « l’exercice du pouvoir par une autorité publique, de priver un propriétaire de la jouissance des attributs de son droit de propriété sur un bien pour des fins publiques légitimes, pourvu qu’une juste indemnité préalable lui soit versée. »
Cette définition rejoint les trois critères de l’expropriation qui se trouvent à l’article 952 du Code civil du Québec, à savoir i) le transfert de propriété à l’autorité publique, ii) pour une fin d’utilité publique, et iii) moyennant une juste et préalable indemnité.
Par ailleurs, la Cour rappelle qu’une expropriation peut survenir de deux façons : d’une part, en suivant les étapes prévues par la loi, notamment la Loi sur l’expropriation, ou, d’autre part, de manière déguisée, c’est-à-dire, lorsque l’acte législatif ou réglementaire a pour effet de priver le titulaire du droit de propriété de toute utilisation raisonnable de sa propriété. La jurisprudence québécoise foisonne de décisions où des règlements de zonage municipaux étaient à ce point restrictifs qu’ils avaient pour effet d’exproprier indirectement un propriétaire.
La Cour aborde la portée de l’arrêt Annapolis en droit civil québécois, où la Cour suprême précise les deux critères devant être remplis afin qu’un tribunal constate une expropriation déguisée par une autorité publique en common law.
Premièrement, l’autorité publique doit acquérir un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou un droit découlant de ce bien, et deuxièmement, il doit y avoir suppression de toutes les utilisations raisonnables du bien‑fonds.
Le débat portait sur la place du premier critère en droit de l’expropriation québécois. La Cour rappelle que, bien que le test pour conclure à une expropriation déguisée en droit québécois ne soit pas celui en deux étapes qui prévaut en common law, le texte de l’article 952 du Code civil du Québec permet de conclure qu’il est nécessaire que l’État ou le public de façon plus large retire un avantage pour qu’il y ait expropriation.
Ainsi, la Cour détermine que pour qu’il y ait expropriation en droit québécois, il doit y avoir une suppression de toute utilisation raisonnable du bien et une appropriation corrélative par l’autorité à l’origine de la confiscation. Elle explique qu’en matière d’expropriation immobilière, il y a une présomption de fait liée à la nature du bien qui dispense la partie expropriée du fardeau de prouver l’acquisition ou l’enrichissement corrélatif. Cette présomption semble toutefois réfragable comme la Cour précise que la présomption « ne fait pas pour autant disparaître l’appropriation sous quelque forme que ce soit à titre de caractéristique essentielle ».
La Cour mentionne que la présomption ne vaut qu’en cas d’expropriation de biens immeubles, de sorte que la partie qui allègue l’expropriation en contexte mobilier doit faire la démonstration que la partie expropriante en retire un avantage ou un bénéfice, comme c’était le cas dans l’arrêt Manitoba Fisheries Ltd c. La Reine.
Elle accueille l’appel du PGQ et détermine que la juge de première instance a commis une erreur de droit en décidant que l’État avait exproprié les titulaires de permis de propriétaire de taxi pour trois raisons.
Premièrement, elle détermine que le permis en tant que tel ne confère pas un droit de propriété susceptible d’une expropriation par l’État. En effet, la Cour détermine que le degré d’encadrement législatif des permis est si important « qu’il empêche de lui reconnaître les attributs classiques du droit de propriété. » Elle estime que le permis s’apparente davantage à un droit d’usage ou à un privilège important et particulier conféré par l’État.
Deuxièmement, la Cour détermine que même si le permis conférait un droit de propriété susceptible d’expropriation, les changements législatifs n’ont pas eu pour effet de retirer tous les usages raisonnables du permis, mais plutôt d’abroger un privilège économique (monopole) qu’avaient les titulaires de permis de propriétaire de taxi. La preuve démontrait que les propriétaires pouvaient toujours exercer leurs activités commerciales en lien avec le caractère et la nature du permis en question. La Cour retient l’argument du PGQ selon lequel M. Metellus se plaint davantage de la perte de valeur des permis que de la perte des permis eux-mêmes.
Troisièmement, la Cour détermine qu’en l’espèce, l’abolition des permis tels qu’ils existaient n’a conféré à l’État aucun revenu, avantage ou autre bénéfice, de sorte que cette condition essentielle de l’expropriation n’était pas remplie.
Conclusion
L’arrêt Metellus marque un développement intéressant et important en droit de l’expropriation dans le contexte québécois. Son point d’intérêt cardinal, au-delà du règlement du différend entre les parties, réside dans la clarification de la portée de l’arrêt Annapolis au Québec.
Sans importer le test en deux étapes de la common law, la Cour d’appel édicte néanmoins que pour qu’un tribunal québécois détermine qu’il y a expropriation déguisée, il est nécessaire que l’autorité expropriante en tire un avantage ou un bénéfice.
Cet avantage ou bénéfice n’a pas à être obligatoirement à l’avantage de l’autorité expropriante et peut être à l’avantage de la collectivité. Pensons, par exemple, à un terrain qui fait l’objet d’une expropriation par une municipalité et qui est développé en parc. Ce n’est pas la municipalité elle-même, personne morale de droit public, qui en tire un avantage, mais plutôt les citoyens.
Si l’avantage ou le bénéfice qui échoie à l’autorité expropriante est présumée en matière immobilière, la partie qui s’estime expropriée devra en faire la preuve lorsque l’expropriation concerne un bien meuble.
En effet, l’arrêt Metellus alourdit le fardeau de la partie qui se prétend expropriée. En plus de démontrer que l’acte législatif ou réglementaire a pour effet de neutraliser le droit de propriété en empêchant toute utilisation raisonnable du bien, la partie doit également démontrer que l’autorité expropriante en tire un avantage ou un bénéfice.
Il convient finalement de souligner que M. Metellus a déposé une demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada. Celle-ci décidera dans les prochains mois si elle accepte d’entendre l’appel.