Dans un arrêt fort attendu, la Cour suprême du Canada a confirmé unanimement l’existence d’une garantie constitutionnelle du contrôle judiciaire de la légalité des décisions administratives. L’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général) représente une décision marquante pour le droit public canadien en ce qu’elle renforce la primauté du droit et réaffirme le rôle des tribunaux judiciaires dans notre ordre constitutionnel.
L’historique du dossier
Cette affaire tire son origine d’un rapport rendu en 2021 par le Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, dans lequel ce dernier conclut que l’ancien premier ministre du Canada Justin Trudeau n’a pas enfreint la Loi sur les conflits d’intérêts (la « Loi ») en participant à deux décisions concernant le financement de l’organisme de bienfaisance UNIS. Un organisme à but non lucratif, Démocratie en surveillance, dépose en Cour d’appel fédérale une demande de contrôle judiciaire du rapport, y alléguant certaines erreurs de fait et de droit. Or, la Loi contient une clause privative qui écarte toute possibilité de contrôle judiciaire des rapports du Commissaire, sauf sur des questions de compétence, d’équité procédurale ou en présence de fraude ou de faux témoignages.
En 2024, la Cour d’appel fédérale rejette la demande de Démocratie en surveillance. Les trois juges de la formation concluent que la surveillance politique prévue par la Loi constitue un recours subsidiaire adéquat, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’effectuer un contrôle judiciaire. Le juge en chef de Montigny, pour sa part, retient que la clause privative aurait également fait obstacle au contrôle judiciaire demandé. À son avis, cette clause est constitutionnelle, puisqu’elle respecte l’arrêt Crevier c. Procureur général du Québec (« Crevier »), en permettant le contrôle judiciaire sur des questions de compétence. Démocratie en surveillance se pourvoit contre la décision devant la Cour suprême.
Le 30 juillet 2026, la Cour suprême accueille l’appel de Démocratie en surveillance et renvoie l’affaire à la Cour d’appel fédérale pour qu’elle procède sur le fond. La Cour conclut que 1) la surveillance politique prévue par la Loi n’est pas un recours subsidiaire adéquat par rapport à la réparation rendue possible par le contrôle judiciaire et que 2) la clause privative est inconstitutionnelle puisqu’elle ne permet pas le contrôle de la légalité de tous les aspects des décisions du Commissaire.
La surveillance politique n’est pas un recours subsidiaire adéquat
Le contrôle judiciaire est une réparation discrétionnaire que le tribunal peut valablement refuser d’accorder dans certains cas, notamment lorsqu’il existe un recours subsidiaire adéquat. Dans ce cas-ci, la Cour d’appel fédérale avait déterminé que l’exigence pour le Commissaire de présenter des rapports annuels à un comité permanent de la Chambre des communes constituait une solution de rechange adéquate au contrôle judiciaire.
La Cour suprême écarte cette conclusion. Elle explique que pour déterminer le caractère adéquat d’un recours subsidiaire, il n’est pas nécessaire que sa procédure et les réparations qu’il permet d’obtenir soient identiques à celles du contrôle judiciaire. Cependant, le recours subsidiaire doit être adéquat en toutes circonstances pour répondre à la préoccupation du demandeur. Or, selon la Cour, « [i]l n’y a rien dans la [Loi] qui permet aux parties intéressées comme Démocratie en surveillance de se tourner vers un autre forum pour demander la réparation pouvant être obtenue lors d’un contrôle judiciaire : l’examen de la légalité du rapport du commissaire. »
Le législateur ne peut écarter le contrôle judiciaire de la légalité de tout aspect d’une décision administrative
La Cour suprême statue que la clause privative contenue dans la Loi est inconstitutionnelle et affirme sans équivoque que « la légalité de chaque aspect d’une décision administrative et de l’exercice de tout pouvoir public est assujettie à la surveillance des cours de justice. » Cette surveillance constitue une véritable pierre angulaire de la primauté du droit et fait partie de la compétence inhérente protégée par les articles 96 et 101 de la Loi constitutionnelle de 1867.
De façon générale, les mesures prises par le législateur afin de limiter le contrôle de légalité, comme les clauses privatives, sont donc ultra vires, car la Constitution garantit le rôle des cours de justice de s’assurer que tous les aspects d’une décision administrative prennent leur source dans la loi.
La Cour suprême recontextualise les propos du juge en chef Laskin, qui, au début des années 1980, écrivait dans l’arrêt Crevier que « des clauses privatives bien formulées peuvent efficacement écarter le contrôle judiciaire sur des questions de droit et, bien sûr, sur d’autres questions étrangères à la compétence ». Les clauses privatives s’inscrivaient alors dans le contexte où, jusqu’à l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick (« SCFP »), le contrôle judiciaire s’effectuait selon la norme de la décision correcte et donnait lieu à un examen de novo par les cours de justice de questions pourtant attribuées par le législateur à des décideurs administratifs. Au moment de l’arrêt Crevier, la Cour suprême vient tout juste, dans SCFP, de réorienter l’analyse du contrôle judiciaire vers la question de savoir si le décideur administratif a tiré une conclusion à ce point déraisonnable qu’elle donne lieu à une perte de compétence. Ainsi, l’arrêt Crevier doit être compris comme signifiant qu’une erreur de droit commise par un décideur administratif ne justifie pas un contrôle selon la norme de la décision correcte lorsqu’elle n’est pas déraisonnable au point de constituer une erreur de compétence. Aujourd’hui, la déférence envers les décideurs administratifs pour laquelle militent les clauses privatives se trouve résolument ancrée dans la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable édictée dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov. Conséquemment, leur pertinence s’en voit considérablement amoindrie et leur inconstitutionnalité, établie dans la mesure où elles limitent tout aspect de la compétence de surveillance des cours de justice garantie par la Constitution.
Toutefois, il faut signaler que la Cour remet à plus tard l’examen de la question de savoir « dans quels cas une norme de contrôle établie par voie législative empiétera sur la compétence constitutionnelle fondamentale de surveillance des cours de justice ».
Conclusion
Dans Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), la Cour suprême complète sa réflexion déjà bien amorcée dans l’arrêt Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35, cette fois de façon unanime, au sujet de la compétence inhérente des cours supérieures protégée par la Constitution. Dans ce renvoi phare, la Cour suprême avait affirmé que les cours supérieures avaient pour tâche « de mettre en œuvre les trois facettes fondamentales de la primauté du droit que sont l’égalité de tous devant la loi, la création et le maintien d’un ordre réel de droit positif et la surveillance de l’exercice des pouvoirs publics. » L’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général) vient préciser que, bien que l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 permette au Parlement de confier aux cours fédérales une partie de la compétence fondamentale des cours supérieures protégée par l’article 96, il ne peut, par le fait même, la limiter ou la contourner.
Les auteurs tiennent à remercier David Brady, stagiaire en droit, pour sa précieuse contribution à cet article.