Une décision au croisement d’une réforme législative et de la pression sur le logement
Dans l’affaire Ville de Sept-Îles c. 9379-1242 Québec inc., l’une des premières décisions de fond rendues en vertu de la Loi concernant l’expropriation (la « LCE »), le Tribunal administratif du Québec (le « TAQ ») précise comment doit être établie l’indemnité d’expropriation lorsqu’un terrain présente un potentiel de développement distinct et qu’un promoteur a déjà investi des années pour en préparer la mise en valeur.
Cette décision s’inscrit d’abord dans un contexte de réforme législative. Le TAQ rappelle que le litige doit être tranché en vertu du régime de la LCE, entrée en vigueur en 2023, laquelle remplace l’ancienne Loi sur l’expropriation. Il souligne toutefois que, malgré ce nouveau cadre, les principes fondamentaux demeurent : l’expropriation demeure une atteinte exceptionnelle au droit de propriété, et l’exproprié doit être replacé, autant que possible, dans la même situation financière qu’avant l’expropriation, sans enrichissement ni appauvrissement.
Un terrain stratégique, déjà largement préparé
L’affaire s’insère également dans un contexte de rareté foncière et de pression sur l’offre de logements. En effet, la Ville de Sept-Îles a exproprié un terrain pour constituer une réserve foncière et assurer elle-même le développement domiciliaire du secteur, afin de répondre à ses besoins actuels et futurs en matière de logements. Or, le site visé était décrit comme le dernier grand terrain développable à l’intérieur du périmètre d’urbanisation principal de la Ville.
Le projet de lotissement du terrain exproprié prévoyait quatre phases de développement, totalisant à terme 500 emplacements résidentiels, en plus de certaines composantes institutionnelles, récréatives, industrielles et de conservation, selon les différentes parties du site. Le terrain est situé dans le périmètre urbain, à proximité des services, et représente l’un des derniers emplacements permettant un développement résidentiel d’envergure dans ce secteur.
Le caractère particulier de cette affaire tient toutefois au fait que l’expropriée n’était pas un propriétaire passif. Depuis près de 15 ans, les promoteurs avaient entrepris les démarches nécessaires pour acquérir et convertir ce terrain, alors zoné industriel, à des fins résidentielles. Au fil des années, ils ont produit une quinzaine de versions de plans de lotissement, mandaté diverses études techniques, géotechniques et environnementales et participé aux consultations exigées par la Ville. En 2022, le zonage est modifié pour reconnaître la vocation résidentielle du site. En décembre 2023, la Ville adopte un plan particulier d’urbanisme confirmant son caractère prioritaire, dont un avis favorable avait déjà été donné à la première phase du projet. La Ville a finalement exproprié un terrain qu’elle savait déjà prêt à être développé et pour lequel une large part du travail préparatoire avait été accomplie par le promoteur.
Premier enseignement : une indemnité construite par composantes
L’un des principaux apports de la décision réside dans la méthode de calcul de l’indemnité. Le TAQ rappelle que la LCE distingue plusieurs composantes de l’indemnité définitive, notamment l’indemnité immobilière, l’indemnité en réparation des préjudices et l’indemnité pour les troubles, ennuis et inconvénients, le fardeau de la preuve étant déplacé depuis l’entrée en vigueur de la LCE, en fonction des composantes de l’indemnité.
Sur le plan de l’indemnité immobilière, le débat porte sur l’usage le meilleur et le plus profitable (l’« UMEPP »), désormais codifié par la LCE. La Ville plaide essentiellement qu’il faut traiter le site, sauf pour une petite portion industrielle, comme un terrain en vrac destiné à un développement résidentiel à moyen ou long terme. Le TAQ rejette cette approche. Il retient plutôt une lecture plus détaillée du bien, fondée sur i) la rareté des terrains disponibles, ii) la demande existante pour des projets résidentiels, iii) l’état d’avancement concret du projet, et iv) la probabilité de réalisation à court ou moyen terme. Le TAQ insiste également sur la nécessité d’évaluer le bien indépendamment d’un marché influencé par l’expropriante, rappelant que la présence dominante de la municipalité dans le marché local ne doit pas biaiser l’analyse. Une approche contraire risquerait de dénaturer la valeur réelle du bien.
Concrètement, le TAQ retient l’approche de l’expert de l’expropriée, qui scinde le terrain en plusieurs sections : une portion industrielle, une portion récréative et commerciale, une portion résidentielle à court terme correspondant à la phase 1, une portion résidentielle à plus long terme correspondant aux phases ultérieures, ainsi qu’une portion destinée à la conservation. Le TAQ approuve cette approche par sections, qu’il juge la plus apte à indemniser adéquatement l’expropriée.
Une approche concrète du rendement et du marché
La décision est également intéressante par la manière dont le TAQ aborde le critère du rendement positif prévu à la LCE. L’expert de la Ville soutient que le projet n’était pas rentable, notamment en raison des coûts d’infrastructure, et conclut que l’UMEPP du terrain résiduel doit être celui d’un terrain en attente de développement à long terme. Le TAQ rejette cette approche fondée sur une rentabilité insuffisante du projet, rappelant que l’évaluation doit refléter le comportement d’un marché libre et le potentiel économique réel du terrain.
Le TAQ retient que le projet répond aux exigences de l’UMEPP : la phase 1 peut être développée dans un horizon de trois ans, le terrain présente des sols de qualité, les services municipaux sont à proximité, le changement de zonage et le plan particulier d’urbanisme (PPU) sont déjà en place et, surtout, le terrain constitue alors la seule offre réelle de terrains développables à Sept-Îles. Dans un tel contexte, le TAQ conclut qu’un rendement positif demeure probable et que la valeur marchande doit être appréciée en conséquence.
Deuxième enseignement : le temps et les efforts du promoteur ne se compensent pas deux fois
Le second apport majeur de la décision concerne la réclamation de l’expropriée pour le temps et les efforts investis par ses représentants dans la préparation du projet. En plus du remboursement de ses déboursés, l’expropriée réclamait un montant à titre de préjudices matériels, faisant valoir que la Ville bénéficie directement du travail accompli depuis plus d’une décennie pour rendre le terrain apte au développement résidentiel.
Le TAQ reconnaît l’utilité de ce travail et il accorde le remboursement des études, plans et devis et des frais d’expertise, précisément parce qu’il s’agit de coûts réels, documentés et directement liés à l’expropriation ou à la mise en valeur du site.
En revanche, il refuse d’ajouter une indemnité distincte pour le temps, l’énergie et les efforts entrepreneuriaux des promoteurs, précisant que les efforts qui ont permis de rendre le terrain prêt au développement se reflètent déjà dans la valeur marchande retenue au titre de l’indemnité immobilière. Les indemniser de nouveau reviendrait donc à compenser deux fois la même réalité économique.
L’indemnité pour perte d’appréciation du droit exproprié
Le TAQ se penche également sur l’indemnité pour perte d’appréciation du droit exproprié, laquelle vise à compenser l’écart entre la date d’évaluation du bien (fixée à la date de l’expropriation) et celle du transfert du droit. Il précise que cette indemnité s’applique automatiquement lorsque ce transfert survient plus de six mois après l’expropriation, le préjudice étant alors présumé, sans qu’une preuve additionnelle ne soit requise.
Répercussions pratiques
Pour les municipalités, la décision rappelle qu’une intervention dans le marché foncier, particulièrement lorsqu’elle vise un terrain déjà préparé pour le développement, peut entraîner une indemnité sensiblement plus élevée qu’une simple lecture d’un terrain « brut » ne le laisserait croire. Une approche globale et réductrice risque de ne pas satisfaire au fardeau de la preuve imposé par la LCE.
Pour les promoteurs et propriétaires fonciers, la décision confirme l’importance de documenter soigneusement les déboursés engagés dans l’avancement d’un projet. Les études, plans, expertises et autres frais démontrables demeurent récupérables. En revanche, il faut s’attendre à ce que le temps et les efforts investis soient généralement absorbés dans l’analyse de la valeur marchande plutôt que compensés distinctement.
À retenir
La décision Ville de Sept-Îles c. 9379-1242 Québec inc. confirme que la réforme ne rompt pas avec les principes classiques de l’expropriation, mais elle exige une démarche d’évaluation rigoureuse, réaliste et ancrée dans les caractéristiques concrètes du bien exproprié. Elle confirme surtout que la valeur marchande peut devoir être établie par composantes, et les efforts du promoteur ne peuvent être indemnisés une seconde fois lorsqu’ils sont déjà incorporés à cette valeur.
Dans un contexte marqué par la rareté des terrains et la pression accrue sur le développement résidentiel, cette décision réaffirme que l’évaluation de l’indemnité doit refléter les réalités économiques du marché, même lorsque celles-ci sont en partie influencées par l’action ou les intentions des autorités publiques dans leur mission de favoriser l’accès au logement.