La paix, l’ordre, le bon gouvernement et… les changements climatiques : la Cour suprême articule la théorie constitutionnelle de l’intérêt national

En 2018, dans le cadre de ses engagements internationaux, dont l’Accord de Paris, le Parlement a adopté la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la « LTPGES »). Ce régime législatif comporte deux volets : (1) la création d’une redevance sur les combustibles payables par certains producteurs, distributeurs et importateurs de divers types de combustibles à base de carbone et (2) l’établissement d’un système de tarification fondé sur le rendement (« STFR ») à l’égard des émissions industrielles de gaz à l’effet de serre (« GES ») produites par des installations industrielles à forte intensité d’émission.

Les gouvernements de l’Ontario, de l’Alberta et de la Saskatchewan ont tous contesté la constitutionnalité de cette loi devant leurs cours d’appel respectives. D’ailleurs, bien que la LTPGES soit une source de profondes divisions entre Ottawa et les provinces, l’ensemble des parties sont unanimes sur un fait : les changements climatiques sont une réalité. En revanche, selon les provinces contestataires, l’objet de leurs pourvois n’est pas de débattre de l’existence des changements climatiques, mais de déterminer si la LTPGES empiète de façon importante sur leurs champs de compétence.

La Cour d’appel de la Saskatchewan (3 contre 2) ainsi que la Cour d’appel de l’Ontario (4 contre 1) ont conclu que la LTPGES est intra vires puisqu’elle vise à établir des normes nationales minimales de tarification des émissions de GES et que cela représente une matière d’intérêt national nécessitant un cadre législatif uniforme à travers le Canada. La Cour d’appel de l’Alberta (4 contre 1), quant à elle, a déclaré la LTPGES inconstitutionnelle au motif que le caractère véritable de cette loi est la réglementation des émissions de GES, ce qui relève de plusieurs sphères de compétences provinciales, et, par conséquent, empêche le gouvernement fédéral d’avoir recours à la théorie de l’intérêt national.

Des appels de plein droit ont été interjetés à l’égard des trois décisions susmentionnées dans le cadre desquels les procureurs généraux du Canada, du Québec, de l’Ontario, de la Saskatchewan, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique, ainsi que plus d’une vingtaine d’intervenants ont été entendus par les juges de la Cour suprême du Canada les 23 et 24 septembre 2020. Dans un jugement signé par une majorité de six (6) juges1 (le « Jugement »), la Cour suprême rejette les appels des procureurs généraux de l’Ontario, de l’Alberta et de la Saskatchewan et déclare constitutionnellement valide la LTPGES.

 

Analyse

La Cour débute son analyse quant à la validité de la LTPGES en réitérant que le partage des compétences législatives aux articles 91 et 92 LC 1867 accorde aux provinces l’autonomie voulue pour assurer le développement de leur société, tout en réservant au gouvernement fédéral des pouvoirs dont l’exercice se prête à l’échelle pancanadienne2. Les motifs du Jugement sont ainsi rendus à travers le prisme du fédéralisme coopératif3.

Afin de déterminer la validité constitutionnelle de la LTPGES, la Cour se penche en premier lieu sur l’analyse du caractère véritable, première étape qui consiste en l’examen de l’objet et des effets de la loi ou de la disposition contestée. La seconde étape consiste en la classification de la loi ou de la disposition contestée dans l’un ou l’autre des chefs de compétence prévus aux articles 91 ou 92 de la LC 18674 déterminant ainsi son caractère intra vires. Ces deux étapes sont bien distinctes.5

D’abord, la Cour suprême propose une revue approfondie des éléments de preuve intrinsèque (préambule de la loi, dispositions de la loi, etc.) et des éléments de preuve extrinsèque (Hansard, procès-verbaux de comités parlementaires, etc.)6 relativement à la LTPGES. Le choix des moyens peut, dans certains cas, constituer un point central de l’objectif visé par la mesure législative, l’objet de la loi devant alors en tenir compte7. 

Recommandant d’éviter une qualification vague ou générale de la loi et plutôt préconiser une qualification précise à ce stade de l’analyse8, la Cour suprême établit que le caractère véritable de la LTPGES « consiste à établir des normes nationales minimales de tarification rigoureuse des GES en vue de réduire les émissions de ces gaz »9. En effet, son titre, portant spécifiquement sur le concept de « tarification », milite en ce sens10, d’autant plus que le préambule de la LTPGES est clair sur le fait que son aspect central est la tarification nationale des émissions de GES11. De plus, la LTPGES est une mise en application des engagements pris par le Canada aux termes de l’Accord de Paris12. Selon la Cour suprême, le régime de la LTPGES sert ainsi uniquement de « filet de sécurité »13 qui s’appliquerait seulement dans les provinces et territoires ne respectant pas le minimum national14. Par conséquent, les provinces demeurent en contrôle des instruments de tarification qu’ils souhaitent mettre en place pour combattre les GES, mais doivent à tout le moins respecter la norme fixée par le fédéral relativement à la rigueur de ces régimes15. Ce faisant, le gouvernement fédéral ne s’approprie pas le champ de compétence provinciale en matière environnementale16 et ne tente pas de régir d’autres aspects de la réduction des émissions de GES17.

Ayant qualifié le caractère véritable de la loi, la Cour aborde ensuite l’étape de la classification de la loi. Celle-ci consiste à rattacher le caractère véritable ou la « matière » de la mesure législative selon les chefs de compétences énumérées à la LC1867. En l’espèce, la Cour juge que la théorie de l’intérêt national, qui permet de reconnaître la compétence du législateur fédéral sur des « matières jugées d’intérêt intrinsèquement national »18 trouve application.

Cette théorie tire sa source de l’alinéa introductif l’article 91 de la LC 1867 qui habilite le Parlement à adopter des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. La théorie de l’intérêt national n’a cependant pas fait l’objet d’une jurisprudence abondante au cours des dernières années19. L’analyse historique de la Cour démontre que les tribunaux ont fait preuve d’une grande prudence dans l’interprétation de ce pouvoir, reconnaissant les préoccupations spéciales quant à l’autonomie des provinces dans leurs sphères de compétences prévues par la LC 1867. Ainsi, suivant l’arrêt Crown Zellerbach20, la théorie de l’intérêt national requiert que la matière visée soit « unique, particulière et indivisible », et qu’elle doive avoir des effets compatibles avec la répartition des compétences, puisque l’effet de sa reconnaissance est permanent et confère une compétence exclusive au Parlement21. La définition de la matière sera donc limitée aux seuls aspects possédant un lien suffisant avec l’intérêt intrinsèquement national22.

Selon la Cour, l’analyse relative à l’application de la théorie de l’intérêt national sur une matière doit procéder selon trois critères, à savoir : (i) si la matière proposée présente un intérêt suffisant pour le pays entier; (ii) le caractère unique, particulier et indivisible de celle-ci; et (iii) l’analyse relative à l’étendue des effets sur la répartition des compétences.

Le Jugement est sans équivoque quant à l’importance pour le pays tout entier de l’implantation de normes nationales minimales de tarification des émissions de GES. L’intérêt pour le pays devant être considéré selon la gravité du problème sous-jacent, la Cour suprême affirme sans détour que les changements climatiques constituent une « menace de la plus haute importance pour le pays, et, de fait, pour le monde entier »23.

Sur le deuxième critère, la Cour souligne que les émissions de GES ont un caractère extraprovincial et même international, tant par leur nature que par leurs effets. En sus, la Cour insiste sur le fait que le mécanisme de tarification prévu par le fédéral est précis et limité. La LTPGES ne vise pas à remplacer des normes provinciales ou à réglementer les émissions de GES de façon générale, mais plutôt à prévoir un « filet de sécurité ». De l’avis de la Cour, il s’agit là d’un rôle distinctement fédéral24.

Par ailleurs, malgré le fait que les provinces puissent choisir de collaborer pour instaurer un régime uniforme de tarification des GES, rien dans la Constitution ne leur permet d’établir une norme nationale minimale qui soit contraignante. De plus, le défaut d’assujettir une province au régime mettrait en danger le succès de celui-ci à l’échelle nationale25. Finalement, l’inaction d’une province ou son refus de coopérer aurait de graves conséquences extraprovinciales, les émissions de GES contribuant directement aux changements climatiques, lesquels ont des conséquences considérables dont l’existence est incontestable.

Enfin, quant au troisième critère, la Cour convient que de reconnaître une nouvelle matière comme étant d’intérêt national aura nécessairement des effets sur les compétences des provinces. Néanmoins, ces effets sont limités vu la portée très précise et limitée de la LTPGES et ne sauraient contrebalancer les conséquences « irréversibles » qui résulteraient du fait que le législateur fédéral ne pourrait implanter des normes minimales de tarification des GES.

La Cour conclut ainsi que la LTPGES est intra vires sous la théorie de l’intérêt national.

Dissidente en partie, la juge Côté est en accord avec la majorité quant à l’analyse de la théorie de l’intérêt national et quant au principe que le Parlement peut, sur cette base, adopter des normes nationales minimales de tarification dans le dessein de réduire les émissions de GES. Cependant, elle est d’avis que la LTPGES, dans sa forme actuelle, est inconstitutionnelle puisque les normes minimales dont il est question sont substantiellement fixées par l’exécutif et non le Parlement, ce qui est incompatible avec la souveraineté parlementaire, la primauté du droit et la séparation des pouvoirs. Plus particulièrement, la juge Côté soulève plusieurs préoccupations que posent à son sens les clauses dites Henry VIII édictées et qui permettent à l’exécutif d’adopter des règlements qui modifient la loi habilitante. Elle partage également l’opinion du juge Brown et du juge Rowe selon laquelle le cadre prévu par la partie 2 de la LTPGES accorde dans les faits à l’exécutif un vaste pouvoir discrétionnaire d’établir, selon son gré, des normes variables par industrie.

Dissidents, les motifs des juges Brown et Rowe sont par ailleurs univoques sur le fait qu’il est dangereux pour le fédéralisme de considérer des normes minimales fédérales comme justifiées aux yeux de la théorie de l’intérêt national, qui suppose un pouvoir résiduaire fédéral, dans un domaine où la compétence législative des provinces est de fait admise. De l’avis du juge Brown, « [l]a question de savoir si, et dans quelle mesure, une norme donnée est indispensable à la réduction des émissions de GES du Canada est une question de politique qui n’a aucune incidence sur la question constitutionnelle dont notre Cour est saisie. »26 Quant au juge Rowe, il attaque de front la conception du fédéralisme coopératif mise de l’avant par la majorité en écrivant : « La Loi n’est pas une initiative en matière de fédéralisme coopératif. Elle constitue plutôt le moyen de mettre en œuvre un fédéralisme de supervision. »27 Il s’attarde même à proposer une méthode pour vérifier si des règlements respectent le partage des compétences et la manière dont cette méthode peut s’appliquer aux règlements pris en vertu de la LTPGES. À noter que les juges Brown et Rowe indiquent à quelques reprises abonder dans le sens du procureur général du Québec.

 

Commentaires

Selon la majorité de la Cour, une intervention fédérale est donc « indispensable », puisqu’en l’absence d’une loi fédérale liant les provinces, rien ne permet de protéger les Canadiens des conséquences qui résulteraient du fait qu’une province prenne des mesures trop peu rigoureuses pour limiter les émissions de GES ou encore n’en prenne pas du tout28.

D’une part, ce développement de la jurisprudence en matière d’intérêt national est majeur, puisque les décisions reconnaissant l’usage de cette théorie ont été peu nombreuses depuis plusieurs années. D’autre part, la possibilité d’imposer des « normes minimales » à l’échelle du pays dans un domaine donné sous l’égide de la théorie de l’intérêt national est une reconnaissance importante pour le législateur fédéral, possibilité qui avait été, jusqu’à maintenant, largement écartée par les tribunaux.

Écrit en collaboration avec Thomas Stelmazuk-Côté, stagiaire en droit.

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1 Renvoi relatif à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11 (le « Jugement »).
2 Jugement, paragr. 48-49.
3 Jugement, paragr. 50.
4 Jugement, paragr. 51.
5 Jugement, paragr. 56.
6 Jugement, paragr. 51.
7 Jugement, paragr. 55.
8 Jugement, paragr. 52.
9 Jugement, paragr. 57.
10 Jugement, paragr. 58.
11 Jugement, paragr. 59-61.
12 Jugement, paragr. 63
13 Jugement, paragr. 64-65.
14 Jugement, paragr. 72.
15 Jugement, paragr. 64-65, 81.
16 Jugement, paragr. 65.
17 Jugement, paragr. 71.
18 Jugement, paragr. 89.
19 Les décisions sont traitées dans le Jugement, aux paragr. 92 à 109.
20 R c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 S.C.R. 401.
21 Jugement, paragr. 120.
22 Jugement, paragr. 122
23 Jugement, paragr. 167.
24 Jugement, paragr. 180.
25 De 2005 à 2016, les émissions de GES ont chuté de 22 % en Ontario, de 11 % au Québec, de 5,1 % en Colombie-Britannique et de plus de 10 % au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse, à l’Île-du-Prince-Édouard et au Yukon. Mais ces baisses ont été largement annulées par des hausses de 14 % en Alberta et de 10,7 % en Saskatchewan. De plus, bien que toutes les provinces se soient engagées dans la Déclaration de Vancouver en 2016 pour coopérer afin de réduire massivement leurs émissions, l’Alberta, l’Ontario et la Saskatchewan, comptant pour 71 % des émissions de GES au Canada en 2016, s’en sont toutefois retirés. Voir les paragraphes 184 et 185 de la décision.
26 Jugement, paragr. 332.
27 Jugement, paragr. 590.
28 Jugement, paragr. 191.

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