COVID-19 : le décret 223-2020 sur les services essentiels et les risques juridiques en cas de contravention

A. Contexte 

Le 23 mars dernier, le gouvernement du Québec annonçait plusieurs mesures visant à freiner la propagation de la COVID-19 et adoptait par la suite le décret numéro 223-2020 (le 24 mars 2020). Ces mesures visent principalement la suspension de toute activité en milieu de travail ne pouvant être directement ou indirectement associée à la fourniture de services essentiels, et ce, à compter du 25 mars à 00h01 pour une durée indéterminée. 

Les entreprises, commerces ou travailleurs autonomes qui contreviennent à ces mesures s’exposent à des sanctions administratives et pénales ainsi qu’à de potentielles conséquences, notamment au niveau de la responsabilité civile¹.   

B. Dispositions législatives à la base de la décision du gouvernement 

La Loi sur la santé publique² (ci-après la « Loi ») prévoit l’octroi de pouvoirs étendus au gouvernement en cas de situation d’urgence sanitaire. Lorsque cet état d’urgence sanitaire est décrété, le gouvernement peut, sans délai et sans formalités, ordonner la fermeture de tout lieu de rassemblement et il bénéficie du pouvoir général de prendre toute autre mesure nécessaire pour protéger la santé de la population³.  

C. Services jugés prioritaires maintenus par le décret 223-2020 

Les entreprises autorisées à poursuivre leurs activités sont celles dont les services sont jugés prioritaires par le gouvernement. Une liste des secteurs d’activités essentiels a d’ailleurs été fournie par le gouvernement du Québec en annexe du décret 223-2020 et est disponible ici. 

Une entreprise dont les services ne font pas partie de la liste susmentionnée pourra effectuer une demande de désignation comme entreprise essentielle auprès du gouvernement. Le gouvernement invite les entreprises souhaitant faire cette demande à remplir un formulaire en ligne. Ces entreprises pourront aussi se renseigner par téléphone au numéro 1 855 477-0777. 

Sommairement, pour se qualifier, une entreprise, un commerce ou un travailleur autonome doit fournir un service ou une production jugés prioritaires, soit directement ou indirectement (à titre de sous-traitant ou de cocontractant fournissant des produits nécessaires aux secteurs prioritaires). 

Notons au passage que les opérations minimales requises pour assurer une reprise éventuelle des activités des entreprises œuvrant dans les services non essentiels, à l’exclusion des commerces, ne sont pas visées par les consignes gouvernementales⁴. 

Toutefois, il s’agit d’activités « minimales ». On peut considérer qu’une entreprise devant assurer certaines activités liées à la sécurité ou à la préservation des biens, telle la maintenance des équipements et du système de chauffage, ou encore pour assurer la reprise de ses activités lorsque la consigne sera levée ne s’exposera pas à des sanctions. Ceci est sujet à interprétation et le gouvernement fait appel au jugement des entrepreneurs dans l’évaluation de ce qui constitue ces opérations minimales. 

De même, le décret n’a pas pour effet d’empêcher le télétravail dans une résidence privée, ni le commerce en ligne ou toute forme de commerce à distance. Au contraire, le télétravail, lorsque possible, constitue toujours la mesure à privilégier dans le contexte actuel. 

Par ailleurs, nous invitons les entreprises qui prodiguent des services essentiels, ainsi que celles désirant obtenir une désignation au même effet, à fournir à ses employés une lettre confirmant le caractère essentiel de l’entreprise pour laquelle ils exercent des activités. Ainsi, l’employé pourra offrir une justification écrite adéquate advenant que les autorités compétentes le questionnent sur ses déplacements ou ses activités. Nous recommandons également aux entreprises qui fournissent des intrants nécessaires aux secteurs prioritaires et qui peuvent continuer leurs opérations pour ce motif, d’obtenir des lettres de leurs cocontractants confirmant que leur production en sous-traitance est nécessaire à la continuité de leurs opérations.  

Finalement, nous précisons que la liste peut être modifiée en tout temps par la ministre de la santé et des services sociaux, ce qui devrait être le cas en raison d’ajustements normaux et nécessaires liés à l’évolution de la situation dans le temps. 

D. Sanctions administratives et pénales 

La Loi prévoit certaines sanctions pécuniaires applicables en cas d’infraction. Ainsi, une personne qui refuserait d’obtempérer à un ordre de la ministre de la Santé et des services sociaux ou du directeur national de la santé publique, par exemple en ne respectant pas les consignes gouvernementales pour la suspension des activités de son établissement, pourrait se voir imposer une amende de l’ordre de 1 000 $ à 6 000 $⁵. 

La même pénalité incombe « (i) à quiconque fait une fausse déclaration ou fournit des informations erronées à la ministre, au directeur national de la sécurité publique ou à toute autre personne autorisée à agir en leur nom »⁶ ou « (ii) à quiconque incite ou aide une autre personne à commettre une infraction » à cette Loi⁷. 

Soulignons de plus qu’en cas de récidive, les limites minimales et maximales des pénalités applicables se verront doublées⁸. 

Considérant leur compétence étendue en matière pénale⁹, ce sont la Cour du Québec ou les cours municipales de Montréal, de Laval, ou de Québec qui auront juridiction pour appliquer ces diverses sanctions. 

Mentionnons que, bien que jusqu’à présent le gouvernement mise sur la bonne foi des Québécois en ce qui a trait au respect des consignes édictées, il n’est pas exclu que les différents corps de police soient appelés à intervenir. Ceux-ci pourraient alors veiller à ce qu’une entreprise considérée non essentielle suspende ses activités, conformément aux instructions du gouvernement. 

E. Responsabilité civile 

Sur le plan de la responsabilité civile, que se passe-t-il si une entreprise jugée non-essentielle refuse de fermer ses portes en contravention du décret gouvernemental? S’expose-t-elle à une poursuite en responsabilité civile en cas de contamination à la COVID-19 de clients, d’employés ou de tiers? 

L’article 1457 du Code civil du Québec (« C.c.Q. ») prévoit que quiconque manque au devoir de respecter les règles de conduite qui s’imposent dans les circonstances est responsable du préjudice causé à autrui qui découle de ce manquement. Pour que la responsabilité civile de l’entreprise soit engagée, il devra être démontré que l’entreprise a commis une faute et que cette faute a causé un préjudice. 

Bien qu’une obligation légale, tel un décret gouvernemental, constitue une indication quant à la bonne norme de conduite et peut influer sur l’appréciation de l’obligation de prudence et diligence qui s’impose dans un contexte donné, la contravention à cette obligation ne permet pas automatiquement de conclure à une faute¹⁰. 

Ceci étant dit, dans les circonstances actuelles, il serait prudent dans le cadre d’une gestion des risques juridiques et réputationnels de présumer, pour les entreprises jugées non-essentielles, que la violation du décret gouvernemental pourrait être considérée comme fautive au sens de l’article 1457 C.c.Q. 

Cependant, pour établir la responsabilité civile, encore faut-il que cette faute ait entraîné un préjudice et que le lien causal entre les deux soit établi. Le tout serait une question hautement factuelle, mais il pourrait être ardu, dans les circonstances actuelles, pour quiconque serait infecté par la COVID-19 de démontrer que la maladie a été contractée en raison de la violation du décret par l’entreprise. 

Par contre, la jurisprudence prévoit qu’il est possible de présumer un lien causal lorsque le préjudice subi est précisément celui que la loi vise à éviter et qu’il survient de manière contemporaine à la contravention à la loi¹¹. 

Cette présomption, développée dans un contexte d’infraction à des règlements routiers, devra faire l’objet d’une appréciation particulière de la part des tribunaux, notamment en raison du fait qu’il serait plutôt difficile de démontrer que le préjudice en l’espèce, à savoir la contamination à la COVID-19, est survenu « immédiatement » après ou véritablement de manière contemporaine à la contravention aux mesures émises par le gouvernement. Néanmoins, nous croyons qu’il est prudent d’anticiper que les tribunaux appliquent une présomption similaire pour faciliter la preuve du lien causal entre la faute et le préjudice en l’espèce. Ainsi, des recours en responsabilité civile pourraient être intentés avec succès contre des entreprises jugées non-essentielles ayant omis de se conformer au décret gouvernemental alors que des clients, des employés ou des tiers auraient été contaminés par la COVID-19.