Les droits politiques du Québec et la Loi 99 – le jugement étoffé de la Cour supérieure porté en appel

Une élection se tiendra au Québec en octobre prochain et, dès 2019, une élection fédérale aura lieu également au Canada. Alors que plusieurs croyaient « réglée » la question du statut politique du Québec, un jugement récent de la Cour supérieure, maintenant porté en appel, ramène le tout à l’avant-plan.

Rappelons d’abord quelques faits. Le 20 août 1998, à la suite d’un renvoi du Gouverneur en conseil et dans la foulée du référendum tenu en 1995 au Québec, la Cour suprême du Canada rend un Avis consultatif1 portant sur les enjeux liés à une possible sécession du Québec. Les juges de la Cour suprême y affirment notamment qu’un vote référendaire en réponse à une question claire et aboutissant à une majorité claire en faveur de la souveraineté conférerait une légitimité démocratique à ce projet. Le gouvernement fédéral et les autres provinces canadiennes auraient alors l’obligation d’entrer en négociations de bonne foi avec le Québec.

Le 29 juin 2000, une loi intitulée la Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec2, aussi appelée Loi C-20, est sanctionnée. La Loi C-20 confère entre autres au Parlement fédéral un droit de regard sur la clarté de la question référendaire proposée à l’électorat québécois et le pouvoir d’en juger avant même son adoption par l’Assemblée nationale. Elle lui accorde aussi le pouvoir de fixer, a posteriori, et comme il le souhaite, le seuil de la majorité requis étant « davantage que la simple règle de la majorité »3.

En réponse à ce qu’il qualifie d’une intrusion inacceptable du gouvernement fédéral dans les affaires internes du Québec, le gouvernement québécois adopte à son tour une loi déclaratoire le 7 décembre 2000, la Loi sur l’exercice des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec4, communément intitulée la Loi 99. À cette date, dans son discours à l’Assemblée nationale, le premier ministre de l’époque Lucien Bouchard affirme : « j’aurais l’impression de trahir la mémoire et les actions de mes prédécesseurs si nous acceptions le carcan de la loi C-20 »5.

Le 18 avril 2018, la juge Claude Dallaire de la Cour supérieure du Québec rend un jugement étoffé sur la validité constitutionnelle de la Loi 996, une décision attendue après plus de 17 ans de procédures judiciaires. En effet, ce n’est qu’au bout de six ans de délais judiciaires, en 2007, que le requérant obtient un jugement de la Cour d’appel du Québec qui renvoie son recours en Cour supérieure tout en éliminant quatre des six conclusions recherchées7.

Le requérant, l’ancien chef du Parti égalité (Equality Party) Keith Owen Henderson, conteste la constitutionnalité de la Loi 99. Il allègue que par l’adoption de la Loi 99, le gouvernement québécois se donne un droit de sécession unilatérale sans avoir à négocier avec le reste du Canada et qu’il outrepasse la procédure d’amendement prévue à la Constitution canadienne. Il tente également de faire déclarer ultra vires l’adoption de la Loi 99 par l’Assemblée nationale, puisque la loi produirait des effets à l’extérieur du Québec alors que la province n’a de pouvoir que pour modifier sa constitution interne.

Suite à une analyse détaillée du contexte et de l’intention véritable du législateur québécois au moment de l’adoption de la Loi 99, la juge Dallaire rejette l’ensemble des conclusions de la requête en jugement déclaratoire. Elle conclut que la Loi 99 est tout à fait valide constitutionnellement, l’Assemblée nationale possédant la compétence constitutionnelle requise pour son adoption8. La Loi 99 n’enfreint d’ailleurs aucun article de la Charte canadienne des droits et libertés9.

La juge Dallaire soutient à de multiples reprises que la Loi 99 n’est qu’une loi solennelle ayant pour but de réaffirmer ce qui est déjà existant et connu. Le but ultime de la loi ne vise qu’à regrouper des principes au cœur de la démocratie québécoise en une seule et même loi, ce qui a pour effet de donner une réponse puissante au gouvernement fédéral : nous sommes « Maîtres chez nous »10.

Elle affirme que le fait de ne retrouver nulle part dans la loi une référence à une sécession « unilatérale » ou à celle « sans négociations préalables » indique clairement que tel n’est pas l’objectif du législateur québécois. Le législateur ne parlant pas pour ne rien dire, la juge mentionne que l’on ne peut certes inférer le contraire11. L’utilisation de termes forts comme « État québécois » ou « peuple québécois » ne font que réitérer une préoccupation majeure du gouvernement québécois et ne sont d’ailleurs pas nouveaux dans la législation québécoise12.

Elle ajoute que certains articles de la loi, dont l’article 1, peuvent interpeller le lecteur lorsque pris individuellement13. Toutefois, lorsque pris dans le contexte des débats parlementaires, du préambule de la loi et des autres articles dans leur ensemble, on ne peut conclure que la Loi 99 poursuit l’objectif que lui attribue le requérant14.

Comme le notait elle-même la juge15, cette décision d’importance avait toutes les chances d’être portée en appel. Cela a été récemment confirmé par le requérant mais il est à remarquer que le gouvernement fédéral a fait savoir qu’il était satisfait du jugement rendu par la Cour supérieure et qu’il n’entendait pas soutenir les efforts de M. Henderson.

La capacité du Québec de conserver sa liberté de choix quant à son avenir politique demeure donc toujours d’actualité.

Écrit en collaboration avec Laurence Angers-Routhier, stagiaire.


1 Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.
2 Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec, L.C. 2000, c.26.
3 Ibid.
4 Loi sur l’exercice des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec, RLRQ c. E-20.2.
5 Journal des débats de l’Assemblée nationale, 36e législature, 1ère session, vol.36, n° 149, jeudi 7 décembre 2000.
6 Henderson c. Procureure générale du Québec,  2018 QCCS 1586.
7 Henderson c. Québec (Procureur général, 2007 QCCA 1138.
8 Supra, note 5 aux paras 518, 547, 599.
9 Ibid., au para 581.
10 Ibid., au para 564.
11 Ibid., aux paras 567 à 569.
12 Ibid, aux paras 335, 340 et 386.
13 Ibid, au para 422 à 425.
14 Ibid., au para 567.
15 Ibid., au para 135.